中美国家利益比较何以可能

国家利益是国家制定对外交往政策的出发点。中美两国各有其国家利益。利益有强度之分,其中的生死攸关利益往往只有几项。中美交往的几个重要方面均体现了两国的生死攸关利益。比较表明,在安全、经贸和台湾问题三个领域,两国的生死攸关利益一般不具有冲突。进而观之,两国关系的基本面是积极的。
　 自民族国家形成之日起,国家间交往的根本依据和凭藉就是国家利益,即在国际交往中维护和实现国家利益。1972 年,时任美国总统的尼克松走下舷梯,与中国领导人握手时说的第一句话是“我是为美国国家利益而来的”。十几年后,中国领导人接见他时说的是“我们都是以自己的国家利益为最高准则来谈问题和处理问题的”。[ 1 ]中美两国同为大国,国家利益之比较对越来越重要但又常跌宕起伏的中美关系来说是一个重要研究视角。

一、国家利益比较何以可能:一个比较框架的确立

国家利益尽管其内容和追求方式因国家而异,但其实质是基本一致的,即国家利益是对一民族国家有利之事。国家间关系乃至中美关系互动博弈中,政策是其具体体现。其中既有连续性的,也有非连续性的;既有一致的,也有矛盾的;既有问题领域的,也有地区领域的。要从整体上和长时间段里把握和研究中美互动中的政策内涵,国家利益是一个有用的分析概念,可以作为一种分析工具引入到对中美关系的研究中去。其依据是根据决策理论,分析一个国家的对外政策,有时需要做这样两个区分:一个是理性与非理性决策的区分,另一个是不同政策类别与功能的区分。进行理性决策与非理性决策的区分,人们通常是基于这样一个假定,即国家的理性决策是以国家利益为出发点,为了实现利益的最大化,国家必然要合理地权衡各种选择的代价与利益。事实上,正因为人们假定国家的行为是以一种有目的和聪明的方式,因此有关对外政策的分析才成为可能。与理性决策模式相对的是非理性决策。由于决策者的对外政策总是根据自己的感觉做出,而这种个人想像与客观现实往往会有一定的距离,因此,如果决策者对形势做出错误判断,那就会做出非理性决策。非理性决策往往会导致决策者的过度的反应,从而造成敌意。关于不同的对外政策的不同功能,我们需要区分这样三个层面: (1) 反映意图的政策; (2) 公开宣布的政策; 本 论文 出自 无忧论文网(3) 实际操作的政策。第一个层面所反映的是政府的意图与目标;第二个层面是政府官员精心阐述的政策;第三个层面是政府实际采纳的对外政策与行为。在理论上,一个国家对外政策的真实意图、公开的宣称和采取的行动应当是一致的,但实际上却常常不一致。有时,由于政府领导人的真实意图是非理性的,脱离实际,因此不能变成国家实际操作的政策,或者变成这样的政策也不能长久维持。有时,政府公开宣布的东西并不是它的实际操作的政策。判断两国互动中哪些政策是操作性政策,最根本的是要看其理性决策的制定依据和出发点,即各国的国家利益。国家利益内容复杂多样,要逐项对比几无可能。因而还需引入“利益强度”概念。美国学者纽克特莱因(Donald Nuechterlein)首先提出“利益强度”这一概念,认为国家利益系统有主次强弱之分。一般来说国家利益从强度可分四个层次。首先是生存利益(survival interest) ,这一利益指在敌人可能采取军事行动、国家生存遭到威胁时任何决策均涉及到生存利益。其次是紧要利益或重大利益(vital interest ) ,它包括任何严重影响国家政治、经济和人民福祉的事项,其中最主要的是对国家安全构成影响的因素,紧要利益仅在时间的紧迫性上不如前者。这类利益必须由国家采取包括武力在内的强硬措施来加以保护。第三是国家主要利益(major interest ) ,大多数国际问题都可能涉及到此一层次。对此进行判定的标准在于:国家经济利益、政治稳定及人民福祉是否受到影响。这类利益通常无须使用武力。第四是次要利益(peripheral) 或边缘利益。如对跨国公司的投资及民间文化活动的保护和推动等,威胁次要利益的情况一般指涉及到某种国家利益,但其后果不会对国家造成全局性的不利影响。[2 ]
国家利益是个内容复杂的系统,尽管可以在层次及重要性上将其划分,但在实际操作中往往很难区分,而且在国际交往特别是外交领域,也总是由最基本的利益为指导,而一些无足轻重的利益是受其支配的,外交斗争中可以作出让步、妥协、交换和讨价还价的往往是较为次要的利益。另一方面,在国际关系常态下,国家未必总是面对生存危机。因而“, 在不存在直接对抗或危机的情况下,国家往往会把自己的适意发展视为生死攸关的问题。所以,即使在和平时期,国家也总会确定一些最优先做的事情,而这一些事情也就具有了‘生死攸关性’。一般来说,国家的生死攸关利益不会很多,多了就不具有生死攸关性了。”[3 ]我们可以把中美两国在时空坐标中的驳杂的政策表象回溯到国家利益分析上来,又因为国家利益有利益强度之分,我们还可以把讨论集中在两国各自生死攸关的利益上来进行比较。

二、中美两国的生死攸关利益

冷战中,美国的生死攸关的国家利益极其清晰可辨,面对另一个超级大国的威胁,国家安全几十年来一直处于首位。冷战后,美国人对生死攸关利益争论了五年多,直到1996 年,才由美国国家利益委员会指出冷战后美国的五项最重要利益: (1) 防止大规模杀伤性武器对美国的袭击; (2)阻止欧亚大陆上敌对霸权的出现; (3) 防止美国边境上和世界公海上敌对势力的出现; (4) 防止贸易、金融市场、能源供给和生态环境的全球体系的倒塌; (5) 确保美国盟友的生存安全。[4 ]美国人对生死攸关利益的讨论及以此为依据对美国内政外交政策的评估、批评一直未曾中断。2000 年,由现任美国总统小布什的主要外交政策智囊阿米蒂奇和斯考克罗夫特等人参加的两党团体———“美国国家利益委员会”完成了《美国国家利益》的研究报告。将美国生死攸关的利益确定为以下五项: (1) 预防、阻遏和减少核武器、生物武器和化学武器对美国本土及其海外驻军的攻击; (2) 确保盟国的生存,以及在建立一个有利美国及其盟国兴旺发达的国际体系时,他们能够积极地与美国合作; (3) 防止敌对大国的兴起,防止美国周边国家的崩溃; (4) 确保重要国际体系的有效(贸易、金融市场、能源供应和环境) ; (5) 在不违背美国国家利益的前提下,与可能成为美国战略对手的国家如中国、俄罗斯建立建设性的关系。该报告认为,通过提高美国的领导地位、军事和情报能力、国际信誉,以及加强关键的国际机制,特别是美国在全球的盟友体系,就可以更好地维护和促进美国的国家利益。[ 5 ]进行层次划分的意义在于确定指导国家行动的原则,即涉及利益不同,国家就会采取不同的行动,特别是强制性行动。例如,2000 年发布的《美国的国家利益》报告就提出了美国对于不同利益采取不同的军事反应的原则,即: (1) 对于生死攸关的国家利益,即使在没有盟友参与的情况下采取单边行动,美国也要准备投入战斗; (2)对于极端重要的利益,美国只有在生死攸关的利益受到威胁的盟国的共同参与下才应准备动用武装力量; (3) 对于重要的利益,美国应个案处理,并且只有在低代价和其他国家分担最大费用的情况下才应参与军事行动。[ 6 ]两篇报告表述内容都始终围绕经济和安全并以是否动用军力及动用军力的程度进行衡量。 目前中国的生死攸关的利益虽未有正式、系统的报告,但在中国国家利益范畴方面,国家决策层是有过表述的。在判断国家利益的标准上,邓小平曾提出三个有利于,即是否有利于发展社会主义社会的生产力、是否有利于增强社会主义国家的综合国力、是否有利于提高人民的生活水平。当前国家和党在新世纪要完成的三大任务是“实现推进现代化建设,完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展”。[ 7 ] 学术界近年来对中国国家利益研究有了较大发展。如著名学者阎学通就较早对中国国家利益作出了分析;军事战略学者洪兵认为,中国国家利益主要有经济发展、政治稳定、国防安全、祖国统一和国际地位提高;[ 8 ]国际关系学者楚树龙提出中国国家利益包括安全利益和发展利益两大范畴。[9 ]王逸舟则提出了发展利益、主权利益和责任利益等。[10 ]综上所述,可将今后20 年战略机遇期里中国生死攸关的国家利益缕分如下: (1) 在改革开放中推进和完成现代化进程; (2) 维护领土领空领海安全,防止分裂,促进统一; (3) 确保和维护和平特别是中国周边的稳定的环境; (4) 审慎且量力而行地作国际社会中负责任的大国。

三、从国家利益看中美之间的分歧与合作

国家利益不是自动实现的过程,而是由一国决策者的行动和细化的政策加以维护和实现的。依照美国著名中美关系专家罗伯特•罗斯的划分,决定中美关系主要有五种因素:台湾问题、安全问题、贸易问题、人权问题和非政治性合作。[ 11 ]以下拟从两国的生死攸关利益的角度来分析前三个领域。而对后两个问题则不予考虑。其理由是: (1)人权从来不是美国的生死攸关利益。美国的人权外交实践表明,人权只是被作为“副产品”来追求的。(2) 非政治性合作双方是完全相互依赖的,符合罗伯特•基欧汉所说的军事威胁不起作用、多渠道联系、问题之间无等级之分等相互依赖的特征。[12 ]
第一,安全领域。美国人历来将防止大规模杀伤性武器的扩散列为极端重要的议程,认为这是对本国安全及盟国生存的首要威胁,因而提出必须“防止极端主义与技术的结合”,为此不惜动用武力,即使在无联合国授权和盟国支持的情况下也是如此。对于中国而言,维护国家周边的安定、和平,阻止毗邻国家越过核门槛,是符合中国的发展利益范畴的内容。在这一生死攸关层次,中美两国开展了防核扩散、防大规模杀伤性武器技术扩散、反恐及朝核的合作。“9•11”改变了美国的安全观念和安全环境。随着反恐成为压倒一切的主题并逐步展开,中国所面临的地缘政治、军事环境因之发生很大变化。美国的反恐主要在从东北亚到南亚和西亚这条动荡的“弧形地带”展开,集中在中国的周边;美国要打压的所谓“邪恶轴心”也在中国周边,这对念念不忘“大国挑战”的美国内强硬派而言,反恐正好可找到与谋霸的结合点,即兼顾反恐与防止共有潜在挑战性的大国的兴起。在地缘战略态势上,一方面,中美在反恐问题上有共识、有合作;另一方面,美以反恐名义经营我周边与我稳定周边的外交努力目标不尽一致,从而难免出现猜疑而导致战略竞争。总的来说,美国加大反恐力度对于中国稳定周边环境具有战略意义。在反扩散问题上,对美国而言,反扩散与反恐一样居于重要地位,因为一旦恐怖分子掌握大规模杀伤性武器,将对美造成生死攸关的威胁。美国将恐怖主义与伊拉克问题牵扯在一起,确实也有基于这种因素的考虑。从眼前和长远利益而言,不扩散对于中国同样具有重大意义。在世界大国中,没有任何一个大国像中国一样拥有如此多的掌握核生化武器(能力) 的邻国或地区,这对中国的国家安全而言不是福音。为此,中美两国曾在印巴核试验后开展过合作并尝试建立核管理制度。中国公布新的导弹出口管制条例不是要寻求一种交易,完全是基于自己的国家安全与国家利益的举措。可以说,反扩散问题上中美有着不言而喻的共同利益,两国核心的国家安全利益决定双方必须进行协商与合作。另外, 在TMD 及NMD 以及亚太安全合作等问题上,“美国的底线是,阻止其他国家在可能的战争中威胁到美国,而这一定不会是美中之间的战争。”[13 ]对于导弹防御系统,一方面,由于美国国内政治力量角逐和经费原因,以及技术的可行性问题,NMD的完成要有较长时间;另一方面,中国有能力有时间发展出新的战略防御及进攻能力。这一段时间里两国完全可以磋商出成熟的机制如预防机制、管理机制及监督机制。两国在安全领域并没有生死攸关利益的尖锐冲突。
第二,经济贸易领域。经贸是美国发展对华关系的重要动力。美国是靠经济和贸易立国的国家,追求经济利益一直是美国对外政策的最主要目标之一。冷战结束后,美国一直将扩展经济作为国家安全战略的目标之一,为此它不可能放弃中国这个新兴大市场。经贸关系是互利双赢的,就是从国外进口产品,也并不只是能换取出口的条件。“9•11”后,布什在四个月内两度来华,所谈的重要议题之一就是促进中美经济合作。在目前世界经济普遍不振、中国经济被普遍看好并将成为世界经济新的发动机的情况下,加强同中国的经贸合作对美国来说更加紧迫。中国的崛起对美国来说至关重要,但在发展方向上,则力促中国演变为一个接受美国领导的、遵从现存国际体系的国家。本 论文 出自 无忧论文网除了获取经济利益外,美国发展对华经贸关系还有另一个意图,就是促进中国向“民主化”方向发展。“加强中国那些寻求与国际经济整合的人的力量是符合美国的利益的,因为这可能会形成要求进行政治自由化的持续的有组织的压力”。“总的来说,贸易能打开中国的经济,最终也能打开中国的政治”。[ 14 ]经贸关系除了满足双边的直接经济利益并由此构成发展双边关系的直接动力外,客观上还间接地为发展中美关系构筑基础。就拿美国来说,政府决策是受到利益集团和公众舆论的制约的,影响这两种力量是发展中美关系的基础工程。首先,密切的经贸关系促使美国的企业界重视并支持政府发展中美关系,现在企业界已经成为美对华实行接触政策的最主要支持力量;其次,经贸关系会带动人员的交往以及科技、教育、文化等方面的交流,这有利于促进美国公众对中国的了解,进而破除反华势力对中国的“妖魔化”宣传,同时也有助于减轻政府在发展对华关系时所受到的国内压力。对中国来说,也存在着类似的效应。[15 ]发展中美经贸交流对于中国的现代化、国家实力的增强同样具有极为重要的意义。这些年来,中美经贸关系几乎

成了维系中美关系的最重要的纽带,并且是双边关系中发展最稳定、最迅速、最顺利的部分。现在,中美经贸关系的意义已经超出了纯经济层面,越来越有安全战略和外交战略层面的意义。双方通过经贸交往,不仅获取各自所需的经济利益,而且还得到了战略上的利益。经贸关系的发展正在对总体上的中美关系产生越来越深远的影响。
第三,台湾问题。从美国生死攸关的利益看,防止敌对大国的兴起,始终是其关注的重点。但是,发展与具有潜在实力的大国如俄罗斯和中国的关系,也是其重点之一。两者并行不悖。首先,中国的崛起(包含以统一为内容和象征) 不会给任何国家造成威胁,中国也无意于此。“中国的发展与进步,不会对任何人构成威胁。将来中国富强起来了,也永远不称霸。”[16 ]中国的主权独立、领土完整和所有国家一样,都属于第一层次的利益,其中台湾问题关乎中国的统一大业,属主权利益范畴。实现此利益多半只是时间和方式问题。美国人对此也是有认知的。“我们清楚地知道,中国是一个有着尚未解决的关键利益———特别是涉及到台湾和南中国海———的大国。”[17 ] 台湾问题若以是否运用武力来界定的话,则可以表述为:中国为了核心利益不惜一战。而美国对于此等非生死攸关利益问题,则“应个案处理,并且只有在低代价和其他国家分担最大费用的情况下才应参加军事行动”[18 ] 。从国家主权和统一前途而言,台湾问题代表中国的核心国家利益,正如本土防卫代表美国的核心国家安全利益一样,中国不可能在原则问题上做交易。因而,中美在台湾问题上仍会有斗争,但利益强度不同决定台海并不存在迫在眉睫的军事冲突。其次,在台湾问题上,尽管小布什政府一度相当亲台,可谓美自中美建交以来最亲台的一届政府,但并不希望台独势力自主发展而冲击对其来说更为重要的中美关系,对陈水扁当局误解美方立场、将美国作为台湾分裂势力的人质的企图已有警惕。中美之间在此一问题上仍有重大的共同利益,如反台独、维护台海稳定等。中国可以强调双方在维护台湾海峡稳定和阻遏台独方面的共同利益,同智相谋,努力与美达成中美关系高于美台关系的战略共识。中国悄然崛起实质上已将自己置于一种战略主动,但不意味着以挑战包括美国在内的任何一国的国家利益为战略重点和意图。
通过对中美两国国家利益强度的对比,我们应可得出如下结论:两国各自生死攸关的国家利益,决定中美关系的基本趋势是积极的。